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【中国社会科学报】朱健 陈湘满:国外城市人口管理的经验及启示
发布时间:2017/08/20   阅读:282次

作者:朱健   陈湘满

       “城,所以盛民也。”人是城市发展的主体,是城市的灵魂,也是城市运行与管理的基本内容。城市人口管理主要包括人口信息登记、流动人口管理、社会保障服务供给等,这些均直接关系到城市建设、可持续发展、秩序建构、城市形象和竞争力提升。中国正处在城市化发展关键阶段,借鉴国外城市人口管理经验,优化人口管理,或将对中国城市化稳健推进有所助益。

  健全完善政策措施

  为加强人口管理,使人口管理与城市发展相协调,美国、法国、日本等国在城市人口管理方面立足国情,采取了建立健全相关法律规范与完善政策调控等措施。

  首先,完善人口信息登记。人口信息登记是人口管理的前提和基础,详细准确动态的人口信息有助于有效开展人口管理。美国实行“生命登记制度+社会保障号制度”的人口信息登记系统,“生命登记制度”侧重于记录人口生命事件信息,即出生、死亡、婚姻、父母基本情况、父母及子女的社会关系等;“社会保障号制度”侧重于记录人口生活事件信息,如居住地、纳税情况、教育背景等动态信息。此外,美国还定期举行全国性的人口普查,并建立了大都市统计区(SMA),及时掌握城市人口信息。日本颁布实施了《户籍法》,并采用“户籍簿+住民票”的“双核心”人口登记管理体制。户籍簿登记以家庭为单位,反映个人与家庭的关系,在公民出生、死亡、结婚、继承遗产时使用。住民票登记以个人为单位,反映个人的迁移、纳税等情况,主要用于公民的日常生活与流动迁移。日本通过这种人口登记体制,实现了“户随人走”的人口管理模式。

  其次,加强流动人口管理。人口的流动与迁徙为城市经济的发展提供了动力,也给城市人口管理带来了难题。美国、法国和新加坡等国在流动人口管理领域进行了积极尝试。美国主要采取了以下措施。一是通过城市规划促进人口有序流动。例如,美国以芝加哥为中心的都市圈,其中包含有匹兹堡、底特律等大中城市以及众多小城市,城市总数超过了30个。通过都市圈的建设,美国对人口进行了有效分流,缓解了单个城市的人口集聚压力。二是通过市场机制调节人口流动。美国劳工统计局(U.S. Bureau of Labor Statistics)定期调查市场招聘职位与劳动力供给状况,通过官方渠道提供劳动力市场信息,推动人口在各区域间的理性流动。三是通过行政和法律手段宏观调控人口流动。在美国,人们要想迁移到某地定居,其生活状态必须符合该地的卫生及相关法律规定,如要有一定面积的住房,有稳定的收入才能留在该地。此外,美国的一些城市还通过职业移民政策来吸引自身需要的高科技、高层次和紧缺人才。为了实现对流动人口的有效管理,法国特别重视通过城市规划促进人口有序流动。在首都巴黎的远郊设立了汽车、航空、基础化学、制药等一系列工业区,在近郊建设了相对发达的金融、保险、商业性服务业和运输业等,促进城市中心区人口向郊区转移;同时,通过法律手段来调控人口流动。法国法律规定,年满16岁且居无定所的法国人要申领流动证。对流动证持有者按不同类别进行不同程度的管理。为控制城市流动人口比例,还规定市镇接纳的流动证持有者一般不超过当地人口的3%。

  最后,改善社会保障服务。美国和法国都通过“社会保障号”来为公民提供社会保障服务。每个公民都有全国联网的社会保障号,可在全国范围内办理社会保障事宜,享受相应的失业救助、住房补贴、医疗保障等公共服务。在法国,各城市、地区的社保服务是相同的,使得居民不会因为城市之间社保水平的差异而流入某一城市。日本以住民票制度为基础提供社会保障服务,住民票具有获得教育、医疗、福利等公共服务的功能。通过进行住民票登记,确保了在户随人走的同时,公共服务和人口管理可以跟上。

      服务与调控相结合

  综上所述,我们可以发现这些国家的城市人口管理具有以下基本特点。

  第一,顶层设计与多元手段相结合,提高人口管理效率。上述国家均较为重视城市人口管理顶层设计,在进行城市规划时,考虑到了人口规模、结构、质量与城市经济、社会发展间的关系,以此为依据科学制定城市发展规划,完善公共基础设施建设计划、公共服务政策、人才政策、产业政策等,并努力协同推进这些规划、政策与城市人口管理政策。此外,它们还注意综合运用行政、法律、税收、规划、市场等手段和方式,引导人口流量和流向,避免人口过度集中,控制城市人口规模,优化城市人口结构,提升城市人口质量。

  第二,采用“登记+社保”的管理模式,实现服务型人口管理。有关国家的城市人口管理体现出了“以服务促管理,以管理保服务”的特点。首先,重视人口信息登记工作,为服务型管理提供依据。这方面,具体包括:一是采取行政、司法等手段,将人口登记与统计工作制度化、常态化、规范化。二是从人口信息登记内容来看,既包括生命事件信息,也包括生活事件信息,努力使人口信息详细化、精准化。三是注重采用互联网、数据库等现代技术手段进行人口登记和统计。其次,为城市人口提供便捷均等的社会保障服务,以服务促管理。这些国家在确保人口自由迁徙的前提下,为城市居民提供了包括教育、医疗、就业、养老等在内的公共服务,努力改善居民生活环境,提高居民生活质量,进而使得居民主动接受人口管理。

  第三,以“限制+引导”的调控模式,实现人口与城市发展相匹配。为了确保城市人口规模、结构、质量与城市经济发展水平、承载能力等相适应,许多国家采用了“限制+引导”的人口调控模式,促进人口有序流动。它们利用法律、政策等手段对人口流动进行调控,以此控制人口规模;利用城市功能分区、产业和就业政策等手段调控人口流向和人口分布;制定人才计划和人才工程项目,吸纳高端人才、产业发展急需的技术人才,保障城市经济发展。

  多维经验可以参考

  中国正处于城镇化关键阶段,一些城市存在人口规模大,流动性强,有关数据滞后,公共服务不足和不均等问题。我们或可通过借鉴国际先进经验,从以下几个角度来完善中国的城市人口管理。

  首先,可以通过加强顶层设计,将人口发展纳入城市总体规划。在这方面,一是,要确保城市人口与经济发展阶段、发展目标相适应;二是,整体规划人口管理体制,科学设置人口管理机构;三是,实现人口管理政策与产业政策、土地政策、住房政策等协调一致。

  其次,要利用现代信息技术,完善人口信息管理。充分利用大数据、云平台等现代技术手段,逐步建立和完善人口信息、登记及共享平台,准确掌握人口动态变化数据。建立人口大数据信息库,与社会保障、健康医疗、税务管理、居民服务等信息实现共享,消除信息“孤岛”,优化城市人口管理。

  再次,要推进基本公共服务完善化与均等化,促进人口有序流动。城市人口管理要由单纯的行政管理,转向引导和服务。完善公共服务供给,提高城市人口生活质量;不断缩小各类城市社会保障水平差距,逐步实现基本公共服务均等化;建立全国统一的、可以结转的社会保障体系,方便城市人口自由有序流动。

  最后,运用多种管理手段,协同推进城市人口管理。城市人口管理由以行政管理为主,转向综合运用行政、经济、法律等多元化手段。同时,培育社会组织、个人等参与城市人口管理。通过创新人口管理机制,提高城市人口管理的质量与效率,促进城市健康和谐发展。

  (本文系国家社科基金项目“户籍制度改革对农业转移人口市民化的影响机制及对策研究”(17BJL049)阶段性成果)

  (作者单位:湘潭大学商学院)

http://m.cssn.cn/zx/zx_bwyc/201708/t20170807_3603247.htm

(来源:中国社会科学报)

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